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检察机关提起行政公益诉讼试点效果分析与立法设计
作者:  时间:2017-09-28  新闻来源:  【字号: | |

  

    

【摘要】本文通过分析研究,对检察机关在提起行政公益诉讼中遇到的问题进行梳理,分析当前检察机关提起行政公益诉讼在司法实践中遇到的一些困难,尝试破解检察机关提起行政公益诉讼的遇到的一些难题。

关键词】检察机关  行政公益诉讼  证责任  检察建议

引言

2017年6月,我市某区检察院民事行政检察科发现,2012年至2013年间,有两家木业公司不具备申报资格且均利用虚假材料申报贷款贴息资金,两家公司违法套取国家林业专项贴息资金的行为已被认定,但是尚有80余万元贷款贴息资金未追回。依据相关规定,区农林、财政等主管部门对林业贷款贴息资金的安全有效运行均负有监督管理职责,应依法对企业违法套取的贴息资金予以追缴。

区检察院于8月22日发出诉前检察建议,启动行政公益诉讼诉前程序,要求主管部门履职追回国有财产80余万元。2017年9月21日,农林发展局、财政局针对检察院发出的公益诉讼诉讼程序检察建议作出书面回复,两家木业公司少缴的80余万元林业贷款贴息资金全部追缴到位,这标志着市首例国有财产保护行政公益诉讼诉前程序取得良好的成效。

2015年7月1日,最高检发布检察机关提起公益诉讼试点改革方案。2016年初,最高检发布了《检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。在行政公益诉讼的现实案件中,检察机关的介入因其自身具有的调查、监督等权利的独特优势,使曾经环境污染无人管理、国有资产流失无人问津的现象大为改观。但同时,检察机关提起行政公益诉讼也面临法律欠完善、干扰阻力大、案源较少等瓶颈。本文通过对检察机关提起行政公益诉讼试点的实践观察,对行政公益诉讼制度建设中可能面临的问题及解决方案勉力进行阐述。

一、行政公益诉讼的内涵

行政公益诉讼,是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法侵害了社会公共利益或有侵害的危险时,虽与自己无直接利害关系,但为维护社会公共利益,依法向法院直接提起的行政诉讼。

2015年7月1日,最高检发布检察机关提起公益诉讼试点改革方案。检察机关在部署公益诉讼试点中明确将行政公益诉讼作为工作重点占有密切关系。之所以确定这样的工作重点,是基于检察机关作为我国宪法规定的专门法律监督机关的职能定位,强调法律监督主要是对公权力的监督,行政公益诉讼更加契合法律监督机关的职能定位。

    2017年6月22日前,我国新修改的《行政诉讼法》第十二条以列举的方式写明了十二项法院受理行政诉讼案件的类型,但是行政公益诉讼未在列。我国法律制度将公益诉讼排除在法律之外使得行政公益诉讼陷入艰难的困境。

完善的法律制度应当给予行政公益诉讼以法律层面的依据,拓展行政诉讼空间范围,将行政诉讼受案范围或者诉讼请求的范围从私益保护扩大到对社会公益的弥补,包括公共利益受到违法行为(作为和不作为)侵害的行政争议。2017年6月22日召开了十二届全国人大常委会第二十八次会议,会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定,检察机关提起行政公益诉讼明确写入这这部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。[]

    会议决定对行政诉讼法第二十五条增加一款,作为第四款。该款规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

二、检察机关提起行政公益诉讼试点的实践观察

在今年两会期间,最高人民检察院检察长曹建明所作工作报告显示,检察机关向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,行政机关已履行职责或纠正违法的为3206件。

2017年6月22日召开了十二届全国人大常委会第二十八次会议,会议指出,试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟;要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。从曹建明检察长作的说明来看,这两年来共办理了7886件公益诉讼案件,其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。行政机关在诉前程序主动自纠的有4358件;而法院判决的222件,全部支持检察机关的诉讼请求。

上述具体数据充分说明了检察机关提起公益诉讼试点工作成效非常明显,检察机关办理的公益诉讼案件中行政公益诉讼案件占绝大多数。公益诉讼工作的开展,不仅使生态保护等领域存在的突出问题得到了有效解决,还为国家挽回了巨大的经济损失。但同时我们也要重视在这两年试点以来的发现的一些问题:

1、各试点检察院工作发展还不平衡,案件类型上虽然行政类线索多于民事类线索,但符合起诉条件的案源相对较少。

2、素质能力还不适应,面对公益诉讼这项改革,不少民事行政检察人员在办案能力和知识储备等方面不适应,线索发现、调查取证、庭审应对等素质能力有待进一步提高。

3、还存在不少制约试点工作的突出问题,一些地方、一些部门对检察机关提起公益诉讼工作理解和认同还不够。

4、检察机关提起公益诉讼中的一些程序性问题,还需进一步探索实践。

三、行政公益诉讼的立法设计

构建我国的行政公益诉讼制度,笔者从我国的实际出发,在借鉴有益经验的基础上,重点对下面几个问题作出阐述。

(一) 必须严格履行诉前程序

提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。诉前程序主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,也是为了最大限度地节约诉讼成本和司法资源。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。只有当行政机关应当纠正而拒不纠正,坚持不履行法定职责,致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的,检察机关才应当提起行政公益诉讼。

在实际办案中,诉前程序较好地调动了各方保护公益的积极性,有效节约领导司法成本,最大限度地保护了公益。

前置程序的实施还应与检察机关的支持或监督相结合。根据民事诉讼法的规定,在提起公益诉讼前,检察机关可以支持有关单位或组织提起公益诉讼,也可以提出检察建议,督促相关单位或组织提起公益诉讼。法律规定的机关和有关组织没有提起公益诉讼,公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起公益诉讼。[]

   (二)明确检察建议的对象

关于在诉前程序中,检察院先行向相关行政机关提出检察建议,应该将此处的行政机关进一步明确为:(1)如果只有一个行政机关作出一个行政行为的,那就向原机关提检察建议;(2)如果有两个或两个行政机关以上共同做出行政行为的,那就分别向它们提出检察建议;(3)如果行政行为作为作出复议改变的,原检察机关既可以选择向原行政机关作检察建议,也可以向复议机关作出检察建议。[]

(三)举证责任分配问题研究

在行政公益诉讼中,往往大部分案件都属于各专业领域,如环境污染领域,专业技术要求高,虽然检察机关具有私益行政诉讼原告所不具有的诉讼能力,但对于专业领域人才缺乏的的检察机关来说调查权证难度大。在环境资源领域,作为行政公益诉讼的重点,受害人范围广,证据留存难,受害人缺乏证据保留意识,时间周期长,专业鉴定费用高昂,严重影响检察机关的举证。

对于一些专业性、技术性、控制性较强的公害案件,检察机关只能负有诉讼的推进责任,也就是说,检察机关只要能够证明损害已经发生即可完成举证责任。至于该损害后果与行政机关怠于职守之间是否存在必然的因果关系的举证责任则要由行政机关来承担。[]

因此,对于行政公益诉讼原告举证责任设计不应过于沉重。原告在提起行政公益诉讼时,不需要原告对行政公益诉讼提出具体的有说服力的事实根据,具体来说,原告应当对被告的不作为或者滥用职权提供一定的证据或线索来证明或者提供证据证明损害事实的客观存在即可,法院即应立案受理,由被告行政机关在应诉过程中针对被诉行政行为没有违法,以及行政行为与损害事实不存在因果关系承担举证责任,承担败诉风险。此外,如果检察机关首先向行政机关提出了检察建议,那么,检察机关应当向法院提交其已经向行政机关提出了检察建议以及行政机关不履行检察建议的事实[]

    (四)行政公益诉讼调解

现行行政诉讼法明确规定,法院审理行政案件不适应调解。事实上,调解作为一种重要的诉讼替代机制以及内容上的开放性,公益诉讼案件适用调解可以收到更好的法律效果和社会效果。笔者认为,在行政公益诉讼中,有必要建立调解制度,允许法院以调解方式处理案件,原因是:行政公益诉讼旨在维护公共利益,维护公共利益是行政公益诉讼的直接目的,其最终目的是促进行政主体依法行政。所以,只要能推动行政机关纠正错误,及时有效地恢复被侵害的公共利益,就应该允许法院在诉讼过程中调解案件。法院的裁判只能就原告的诉讼请求作出裁决,而不能就诉讼请求是否符合双方当事人的长远利益进行规划。公益诉讼案件的提起往往是基于长远利益的考虑,通过调解更加有利于公共利益的实现。考虑到行政公益诉讼的特殊性,其调解制度应当有设定一些特殊的规定。具体来说:第一,调解程序的启动,既可以基于当事人的申请,也可以由法院依照职权主动进行。第二,诉讼当事人对被诉行政行为的违法性没有争议。第三,公益诉讼的调解过程和结果可有条件的向公众公开,以限制公益诉讼原被告的权力行使。

(五)诉讼竞合制度设计

行政公益诉讼运行中,诉讼竞合问题是在所难免的。当社会团体提起民事公益诉讼,检察机关提起行政公益诉讼,民事公益诉讼可以被纳入到行政公益诉讼中,社会团体作为共同原告。究其原因,就是要利用检察机关与审判机关的平等地位 ,充分的发挥保护公益的作用。实践中,社会团体维护公益的能力是有限的,专业文化程度不高,遇到行政机关的阻力大,不利于保护公益,也不能有效纠正行政机关违法行使职权或不作为。作为共同原告,既不影响社会团体诉求,也增加了胜诉的把握。

行政公益诉讼与私益诉讼竞合时,可采用公益附带私益诉讼模式。在诉讼逻辑上,先行政公益诉讼,后私益诉讼。私益诉讼当事人在公益诉讼中,作为第三人参与诉讼,主张自身利益。当然,私人也可另行提起私益诉讼,但是公益诉讼确定的违法事实是私益诉讼的基础。公益诉讼附带私益诉讼模式,提高私益诉讼当事人胜诉能力,节约诉讼当事人的诉讼成本,减少诉讼阻碍,其性质类似于刑事附带民事诉讼的模式,可以说是依靠检察机关是提起行政公益诉讼的东风,这种“搭便车”模式有利于对诉讼当事人的诉讼利益的最大保护,可称为公益诉讼的有效扩张。

    (六)诉讼费用的负担

在目前的行政诉讼制度中,诉讼费用一般由败诉方承担行政公益诉讼涉及的诉讼费用比较大,诉讼费用很高,个人公民和社会团体往往负担不起,如果只是因为原告无法承担诉讼费用不能起诉,则相当于放弃强制原告公众利益保护。这显然违背了建立行政公益诉讼制度的初衷在这方面,许多国家的行政公益诉讼费用与私人诉讼费用的规定不同例如,法国规定,诉讼当事人在公共利益诉讼中提起的诉讼程序可以免除律师费

笔者认为公益诉讼应当免交案件受理费。首先,公益诉讼不同于一般的民事案件,公益性决定了诉讼费用的免除。第二,检察机关提起公益诉讼,在刑事诉讼中,检察机关代表国家起诉的意思,目的是维护国家利益和社会公共利益。因此,根据检察机关的性质和职责,以及公益诉讼的目的,检察机关应当免除诉讼费用。

    四、结语

自试点以来,检察机关提起公益诉讼的实践,有喜有忧,一方面检察机关提起公益诉讼制度在案件范围、诉前程序等问题上充分吸收试点的成功经验,适应当前的司法实践。另一方面,新生的产物,总非一切顺利,实际上目前仍有很多的问题限制了行政公益诉讼的发展。

行政公益诉讼的价值之一就在于,相关行政行为已违法,但是尚不足以入罪时,通过行政公益诉讼的途径督促其尽快予以纠正。检察机关是提起行政公益诉讼唯一法定起诉主体,其他公民、法人和其他组织只能提起普通行政诉讼,因此检察机关应当积极采取主动。行政公益诉讼可以针对已经造成国家和社会公共利益的实际损害的违法行政行为提起诉讼,也可以有损害危险性的违法行政行为提起诉讼。行政公益诉讼的这一特点要求检察机关应积极主动作为检察机关一旦发现行政机关的行政行为可能损害国家和社会公共利益,就应主动地提起预防性行政公益诉讼,而不能像民事公益诉讼那样待损害结果已经发生后再提起诉讼

              

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