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践行绿色司法,探索行政检察监督工作模式
作者:  时间:2016-09-28  新闻来源:  【字号: | |

摘要:绿色是一种让人赏心悦目的自然生态原色,他使我们联想到环保、生态、健康、和平与希望。践行“绿色司法”,既要以规范、理性、文明司法为核心,构建法治生态的绿水青山。也要充分发挥检察监督职能,对行政机关的违法行政行为,尤其是生态环境保护和食品药品安全等领域的违法性行政行为进行监督,保障自然生态的绿水青山和人民群众舌尖上的安全,以绿色司法筑牢生态环境和食品安全屏障,更好地发挥检察机关服务大局、促进和谐、保障民生的职能作用。

关键字:绿色司法、行政检察监督、检察建议

在今年的全国两会期间,汪瀚检察长首次提出了绿色司法的理念,要求检察机关坚持以绿色司法理念为引领,准确把握绿色司法规范、理性、文明的内涵。绿色司法理念的提出,是对党的十八届五中全会确立的绿色司法理念的贯彻和落实,是检察监督理念的重大提升,它为检察工作提出了新的要求,同时也为我们下一步做好检察工作指明了方向。在我们过去的监督工作和实践探索中,有不少与绿色司法的理念相契合,其中最为典型的就是行政检察监督工作。下面我将结合绿色司法理念的新要求,谈谈我院行政检察监督工作的开展情况、存在的问题及完善举措。

作为宪法确立的国家法律监督机关,强化法律监督,特别是加强行政检察法律监督,是推进社会管理创新工作的基本点,是依法监督、善于监督、敢于监督的重要表现。行政检察监督是构成检察机关进行法律监督活动的极其重要的一个组成部分。但多年以来,民行工作中民事检察监督一直占据着主要地位,行政检察监督工作一直未得到充分的发展,虽然在历年的绩效考核中,行政检察监督都占一定的比例,但与其他工作相比所占分值较少,往往得不到重视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正,”该规定为检察机关开展行政违法行为监督提供了政策支持。这一政策指引下,各地探索开展行政检察监督工作掀起新高潮。

一、我院开展行政检察监督情况概述

(一)行政检察监督开展情况

行政检察监督工作不仅包括行政诉讼监督,也包括对所有违反行政法律规范的行政行为的监督,如针对行政违法行为、行政强制措施的监督。由于行政诉讼案件的特殊性,当事人来我院申请监督的并不多,对行政强制措施的监督工作,至今也仍未破冰。因此,本文所讨论的行政检察工作,主要是指对行政违法行为的监督。近五年来,我院共受理行政违法行为监督案件29件,其中涉及环境与资源保护的5件,涉及食品安全的3件。监督类型和监督方式均较为单一,重大有影响的案件极少。

(二)典型案例

近年来,湖州地区生猪、家禽检疫不到位、伪造检疫合格证明的案件多发,2014年多人因动物检疫徇私舞弊被追究刑事责任。这些人的违法犯罪行为致使数以万计的生猪、鸡、鸭等动物未经检疫即流入市场交易,给本地的公共食品安全带来重大隐患。我院民行科积极关注该领域的案件,通过参与自侦部门办案的模式,认真梳理动物检疫环节中存在的行政执法问题,针对检疫申报制度流于形式、养殖户不需提前申报便可随时检疫、协检员无视检疫规定不认真进行实地检疫、检疫内容随意填写甚至由养殖户自行填写、监督机制缺失及合格人员缺位等等乱象向当地的动物卫生监督所发出纠正违法行为的检察建议,区动物卫生监督所根据检察建议积极整改,加大了动物检疫检查督查力度,实现了动物检疫执法的规范化,该检察建议取得了较好的监督效果。

(三)经验总结

民行部门在经过一系列的探索工作后,在行政检察监督工作的案件范围、适用对象、办案程序等方面都积累了一定的经验,为今后行政检察监督工作的开展打下了一定的基础。

1、加强学习调研,准确定位职能

历年以来,民事行政检察监督工作的推进皆以民事检察工作为重心,到目前为止,行政检察监督工作仍处于起步阶段,工作开展难度较大。为有效开展工作,民行科全科干警积极学习,勇于实践。2015年是修改后行政诉讼法施行的第一年,民行科多次组织干警们学习新法,以正确把握行政检察监督的职责范围。同时注重力量的分配聚合,突出办案重点,对自身的角色定位有精确的认识。

2、注重内外配合,积极寻找案源

案源缺乏是行政违法行为监督工作的致命伤。为推动行政检察监督工作,我院民行科努力挖掘案源线索,积极走访区各行政机关,重点宣传检察机关对行政行为的监督范围、程序和内容,提高社会知晓率和认知度。另外,民行科亦积极增强内部联动,注重与本院反贪、反渎、预防、控申、公诉、侦监等部门间的协作配合,尤其是加强与反渎部门的联系,对近年来查处的公职人员渎职案件进行梳理排摸,及时掌握可能涉及的违法行政行为线索。

3、严把监督范围,突出监督重点

在监督范围方面,检察机关对行政违法行为的监督应严把监督范围,突出监督重点。首先,对违法行政行为的监督,主要针对违法行政行为损害国家利益、社会公共利益的情形。其次,违法行政行为检察监督的对象指的是具体行政行为,不包含抽象行政行为。我们认为对于抽象行政行为的监督还是应当在法律明确授权和规定下进行,现有检察监督应当遵循法定和谦抑性原则,以可行性为参考,避免一般性监督的弊端。最后,违法行政行为检察监督还需注意监督的界限。这里的界限包含两点含义,一是指违法行政行为的检察监督应限定在检察机关履职过程中,而并非随时随地;二是应集中在监督具体行政行为的合法性,至于说具体行政行为的合理性,则并不是检察监督的范畴。上述界定违法行政行为的检察监督的范围与《决定》中提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”的内涵本质是一致的。

4、注重宣传,助推监督成效

在监督方式方面,我院对行政机关不履行或怠于履行职责,造成国家利益、社会公共利益受损的案件多是采用向行政机关提出检察建议的方式。然而由于现行法律法规对检察建议的效力并没有明确规定,有些行政机关对检察机关发出的检察建议书不积极采纳、落实,从而导致检察监督的效用难以发挥。针对检察建议效力不足的问题,我院一方面加强跟踪监督,在提出书面建议后,及时关注行政机关的后续整改措施与效果,避免监督效果停留在形式上。另一方面及时做好办案的“后半篇文章”,如上文中提到的典型案例,我们针对案件背后存在的“动物检疫人员编制严重不足”等深层次原因,及时与办公室信息宣传人员沟通联系,由其撰写的《当前动物检疫工作存在三方面问题亟需引起重视》得到了省、市、区三级领导的高度重视和层层批示,取得了较好的监督效果。

5、积极主动出击,寻求多方合力

行政检察监督工作的科学开展,不仅需要检察机关的自身办案素养,更需要检察机关与行政机关的关系保持顺畅。为更好取得监督效果,除走访调研外,民行部门更是多次与行政机关进行沟通联系,以尽量缓和行政机关的排斥心理,并主动向行政机关的工作人员请教咨询,以确保监督工作的正确有效进行。

二、行政检察监督工作在实践中存在的主要问题

(一)案源数量少

如上文所述,案源是限制行政检察工作发展的瓶颈,案源少,工作的开展就成了“无源之水”。从目前的情况开,我院行政违法行为监督的主要案件来源为依职权发现,当事人前来申诉的极少。因此,在下一阶段的工作中,需要向广大社会群众进行职能宣传,扩大检察机关行政检察监督工作的知晓度。

(二)与行政机关的沟通仍有加强空间

行政检察监督工作的开展,与我们的文化、思想意识及日常的工作特色等因素息息相关。在工作的推进中,要更为注重被监督者的心理,而不应仅仅关注法律问题。监督,不仅仅是纠错,更应是协手共进。监督与被监督,无孰高孰低之分,只有两家机关在思想上能达成共识,监督工作才有可能顺畅开展。行政机关对检察机关的监督工作有较大的排斥心理,在与行政机关沟通协调的问题上,民行部门已有较大精力投入,但要更好地开展行政检察监督工作,就必须要进一步加强与行政行关的沟通联系机制,以期达成思想认识的一致。

(三)监督方式单一

由于没有明确的法律规定和相应细则,民行部门在行政检察监督工作中,最为常见的监督方式即制发检察建议。但检察建议的方式太过单一固定,且检察建议本身缺乏刚性,是否采纳很多时候取决于被建议机关的“心理”和“态度”。在某种程度上来说,检察建议的制发效果甚至取决于单位之间的沟通程度。不一定能取得最佳的监督效果。

三、绿色司法理念对行政检察工作提出的新要求

(一)绿色司法理念对行政检察工作的新要求

汪瀚检察长指出,在司法实践中要自觉践行绿色司法,将绿色司法落实到检察工作各个方面和司法办案全过程。践行绿色司法,要求我们在行政检察监督工作中保持谦抑性,坚持依法监督、公益主导、有限适度原则。

1.依法监督原则

绿色司法的内涵之一是规范,规范的前提是依法办案。对行政执法行为进行监督,要求我们严格依照法律、法规、规章的规定进行,使每个办案环节都有法可依,确保实体公正和程序公正并重,符合法治要求。

2.公益主导原则

公益主导原则是指,维护公共利益或者国家利益应当成为检察机关的基本职责。而检察机关对违法行政行为进行监督,要以损害国家利益、社会公共利益的违法行政行为为主,且应将重点放在加强对生态环境保护和食品药品安全等领域的违法性行政行为监督。十八大以来,习近平中书记从“绿水青山就是金山银山”的角度,提出了要保护好自然生态的绿水青山,并延伸到全面从严治党领域,提出要打造政治生态上的绿色青山。此次汪检提出的绿色司法理念,进一步讲习总书记的精神延伸到司法领域,因此,我们既要以规范、理性、文明司法为核心,构建法治生态的绿水青山,也要加强对违法行政行为的监督,特别是对生态环境保护和食品药品安全等领域的违法性行政行为进行监督,保障自然生态的绿水青山和人民群众舌尖上的安全,以绿色司法筑牢生态环境和食品安全屏障。

 3.有限适度原则

检察机关是法律监督机关,但并没有裁决性的权力,也不能代替行政机关作出决定,因此有限适度的谦抑性原则也应该成为违法行政行为检察监督的一项基本原则。所谓的谦抑性指的是,在权力配置时应当适当收敛节制,不能片面地、过分地追求权力。有限适度原则要求检察机关监督时谦抑而审慎,以免造成对行政权的不当干预。

(二)以绿色司法为指引,完善违法行政行为监督的具体举措

绿色司法是契合“五大发展理念”尤其是绿色发展理念的新型司法理念,它具有战略性、纲领性、引领性,为我们的工作指明了前进的方向。我们应准确把握绿色司法的内涵,主动将绿色司法理念贯穿于办理各类案件之中,找准工作的重点和着力点,充分发挥好法律赋予的检察监督职能。就行政违法行为监督工作而言,我们应继续以该项工作作为重点之一,并针对现阶段存在的问题着力整改,更好地体现出民行工作在践行绿色司法理念,保障生态环境和食品药品安全等方面的作用。

1、加大宣传力度,深挖案源

解决案源问题,是打开行政检察监督工作局面,保障及时、有效监督的前提和关键。行政检察监督工作的案源挖掘除了检察机关积极走访各行政机关之外,还应向社会群体进行多面宣传。在下一阶段的工作中,检察机关可以结合传统媒体和新媒体,依托借助派驻检察室、检察门户网站、官方微博微信、报刊电视等媒体,开展行政检察监督职能的宣传,利用已成功的典型案例进行宣传,加深群众对行政检察新职能的认识,提升案源数量,进一步推进监督工作。

同时也要不断深化固有的发现案源方式,注重检察机关内部各业务部门之前的联系,搭建内部协作平台。,整合司法资源,增强工作合力。其中包括:一民行部门与反贪、反渎部门的工作协作配合平台,明确对于初查、侦查中发现的涉及国家利益、公共财产的损失,可能存在违法行政行为等线索时要及时移送,民行部门可适时参与相关案件调查,从而查明行政机关是否确实存在违法行政行为。尤须加强与反渎部门的协作配合。检察机关对行政权的监督,鉴于法律规定的有限性,在现有法律模式下可以探索对渎职行政执法行为进行监督,因为这个口子比较小,容易深入,且具有一定的法律依据。因为对国家工作人员渎职犯罪的侦查本来就是检察机关的法定职责,对于行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法,但是不构成刑事犯罪的,就可以将线索移送至民行检察部门开展相关的行政检察监督。二是民行部门与侦监、公诉等刑检部门的工作协作配合平台,明确对于审查批捕、起诉中发现的涉及国家利益、公共财产的损失,可能存在的违法行政行为等线索要及时移送。尤其是环保、食药品等涉及民生的刑事案件,民行部门有必要对个案进行一对一的跟进,及时了解案件情况,借助于刑事案件相关证据材料发现其中可能存在的违法行政行为线索并开展行政检察监督。

2、加强沟通,努力达成共识

行政检察监督工作中,检察机关主要面对的是各级行政机关,要将监督工作落到实处,就必须与行政机关达成思想共识。监督并不仅仅是纠错,同时也是合作共进,为更好推进监督工作,就必须要在最大程度上打消行政机关的排斥心理。在下一阶段的工作中,检察机关应于行政机关进行多方面多层次的交流沟通,让行政机关对检察监督职能的范围和意义有更深刻的认识,以期能让双方达成共识。

3、监督方式尽量多样化

除传统的检察建议等方式外,民行部门还可积极尝试其他方式进行监督。如在具体合适的案件中,可以通过制发纠正违法通知书、函,甚至是以会议纪要的方式来改进行政机关的具体工作。监督方式的多元化,不仅可以带来监督效果的不同,同时也能促进检察机关与行政机关的沟通交流,将行政机关对监督行为的排斥心理降到最小,以取得最好的监督效果。

四、结语

行政执法权作为国家权力中最直接、最有力的一项权力,也最容易被滥用。如果不对其进行监督,必将对国家和公民利益造成损害。强化对行政权的检察监督是未来发展的趋势,是保障行政权合法行使的重要举措。我们应以绿色司法理念作为开展行政违法行为监督工作的行动指南,重点加强对生态环境保护和食品药品安全等领域的违法性行政行为监督,保障自然生态的绿水青山和人民群众舌尖上的安全,以绿色司法筑牢生态环境和食品安全屏障,更好地发挥检察机关服务大局、促进和谐、保障民生的职能作用。

 

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