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社区矫正检察监督存在的问题及对策
作者:柴庆 郑孟来 章春燕 钱丽娟 沈勐儿  时间:2009-12-16  新闻来源:湖州南浔  【字号: | |

  摘要:社区矫正是与监禁矫正并行的行刑方式,被纳入检察机关的监督范围有充足的理论基础。但现阶段人民检察院参与社区矫正工作也存在监督对象模糊、监督效力乏力等问题。根据现有的实际情况,只有根据客观实际结合理论,具有前瞻性地对检察监督进行制度化、规范化建设,才能增强检察监督的实际效果。

   关键词:社区矫正 检察监督 理论基础 问题和完善

   随着我国经济转型逐渐升级,各种社会不稳定因素不断增加,社会治安形势严峻,违法犯罪呈现出新的高发态势和一系列新的特征,社会综合治理工作面临新的挑战。而社区矫正的执行方式正不断成为调动社会各方面力量,整合各种司法资源参与综合治理的又一条重要途径。检察机关是国家法律监督机关,对社区矫正实施检察监督有利于宽严相济刑事政策在社区矫正中的充分贯彻,有利于社会综合治理工作的顺利开展。

   一、我国的社区矫正工作现状

   “社区矫正”是与监狱执行的“监禁矫正”相对的行刑方式,是指将符合社会矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

   我国社区矫正的试点和推进在我国刑罚制度发展的历史上具有里程碑的意义。2002 年 8 月,上海市徐汇区斜土街道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道率先在全国开始了社区矫正的试点。2003 年 7 月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》),确定北京等六省(市)作为全国首批社区矫正试点省市。2005 年 1 月,两院两部又下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,进一步扩大的社区矫正试点的范围。从近几年的试点情况来看,社区矫正确实取得了一定成效。但是的确也面临着法律依据缺失、执行主体不明确、适用对象数量少,范围偏窄等一系列的实际问题,这些问题也给社区矫正的检察监督带来一些实际困难。

   二、社区矫正检察监督的理论基础

   1、法律法规依据。社区矫正是与监禁矫正并行的刑罚执行方式,仍然需要受到检察机关的法律监督。我国《宪法》第129条规定人民检察院是国家的法律监督机关,我国《刑事诉讼法》第224条规定人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督,此外第215、第222条也分别规定了人民检察院对批准暂予监外执行决定和假释裁定的合法性可以进行监督。虽然这些规定或者从宏观角度出发,或者从原有的监外执行角度出发,虽然至今没有一部法律出现过社区矫正四个字,但是社区矫正的检察监督是符合宪法和法律精神的,是符合国际潮流的。目前,在实践操作过程中主要是依靠《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》和司法部的若干规范性文件,以及试点省、市自行下发的相关规定,填补了法律层面上的缺失。

   2、政权结构依据。在我国人民代表大会制度基础上的“一府两院”制政权结构模式下,检察机关依法独立行使检察权,而法律监督权是中国检察权的基本属性和制度特征。行政权依法接受检察权的法律监督,必须受到监督才能制约行政权的滥作为或不作为现象。社区矫作为执行刑罚的方式,依照法律应当纳入行政权的权属范围。由此可以得出,按照政权结构的推断,社区矫正行政执法涉及到犯罪、刑罚执行、人身自由等内容,如果社区矫正工作人员不正确行使职权,同样也会发生腐败现象。因此,社区矫正应当受到检察机关的法律监督。

   三、社区矫正工作中检察监督存在的问题

   社区矫正试点工作开展期间,检察机关积极投入到社区矫正工作中。从原来监外执行模式下的检察监督到现在社区矫正下的检察监督,虽然试点地区社区矫正工作都是在我国现有的法律框架结构下设计开展的,但是法律监督的对象、监督的内容等有些发生了变化,也给社区矫正检察监督工作带来不便 ,目前主要存在如下几方面问题:

   1、“双主体”的模式造成检察监督缺乏真正明确的监督对象。

   根据目前的法律规定,我国纳入社区矫正范围的执行权属于公安机关,即执行社区矫正是公安机关的职权。职权代表国家利益,职权即不能转让,也不能放弃,否则就是失职或者违法。

   而在实践过程中,担负社区矫正试点的省、市成立了社区矫正工作领导小组,领导小组由省、市政法委牵头,司法局、公安局、检察院、法院、监狱管理局、劳动和社会保障局等部门参加,形成了“政法委统一领导,司法局组织实施、政法各部门协作配合,司法所具体执行”的工作格局,司法行政机关已经成为社区矫正工作的主体,但并没有得到法律真正的授权。

   目前,司法行政机关没有执行社区矫正的权利能力和行为能力,没有独立的法律人格,那么现行的“双主体”模式下,司法行政机关虽然实际从事社区矫正的执行工作,但不具备承担执行社区矫正的法律后果的能力。而公安机关虽然没有实际从事社区矫正的执行工作,但法律上仍需承担社区矫正执行工作的法律后果。而公安机关与司法行政机关之间是什么关系,法律上没有作出规定,两者之间的权利义务则无法确立。这种权责不一的制度缺陷,使得将来如果出现对社区矫正对象监管不力的现象,由谁来承担责任这个问题难以解决,容易出现互相推诿。同样,由于司法行政机关从事社区矫正执行工作的地位不明确,影响了检察院对社区矫正监督职责的履行。实践也充分证明,这种双主体的模式不但不利于行刑权的有效行使,而且造成了政出多门和执法的混乱,从而也影响了社区矫正法律监督工作的开展。

   2、监督职权有限性,降低了检察监督实际效果。

   在大陆法系国家,为保证刑法的实施,通常对检察机关的职权作出比较全面、明确的规定。如德国和日本的刑事诉讼法都明确规定,检察官在指挥执行的过程中可以充分运用法律赋予的相应手段;法国的检察官和检察长则“有权直接动用公众力量,确保判决的执行”。但是,我国检察机关执行环节的检察监督规定,如果发现违法的情况,应当通知执行机关纠正。其方式无非是发出检察建议或者纠正违法通知书,且没有相应的法律执行力,被监督单位可执行也可不执行,因没有赋予检察机关以相应的处置权以追究相关单位或责任人的责任。在现实操作中,依据最高人民检察院2008年颁布的“四个办法”的规定,如果被监督单位不纠正违法,对违法纠正通知书或者检察建议置之不理,可以向上一级人民检察院报告,由上级人民检察院向同级被监督单位提出,但这只是将矛盾转移到上级部门之间,问题仍然有可能不能解决。检察监督职权的有限性,影响了法律监督的法律效果和社会效果,同时也影响了检察机关的形象和权威。

  3、检察手段单薄,影响了检察监督及时、全面掌握社区矫正工作。

   在“两高两部”的《通知》中对检察监督只是做了原则的规定,该检察方法主要还是参考2008年由最高人民检察院颁发的《人民检察院监外执行检察办法》中的规定。针对规定,无论是交付执行检察,还是监管活动检察、变更执行检察、终止执行检察等,检察的手段无非是书面检察、实地考察,与有关人员或组织谈话;对于交付执行的有关法律文书的传递,主要靠法院送判决书、外地监所科寄等方式进行,在实践层面上讲目前也主要采用该种方式进行。该种方式进行检察监督具有时间上的滞后性,因为到实地去考察,还是由法院送判决书或由外地监所科寄材料等都需要很长的一段时间,而该时间段是监管的良好时机,因该段时间内是掌握罪犯是否报到,检察社区矫正主体是否存在脱管、漏管现象的好机会,能真正体现检察监督的及时性、预防性。另外,有些材料如果外地没寄或者其它情况,就无法全面掌握对社区矫正工作的执法情况。同时,在《人民检察院监外执行检察办法》中规定只是每半年至少展开一次全面大检察,发现的问题只是少量的且时间滞后,这样使得社区矫正工作在偶尔法律监督的情况下进行,容易出现漏洞。

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